México, único país del T-MEC que no investiga trabajo forzoso; desestima única solicitud ciudadana

23 de enero de 2024

A cinco años de la firma del T-MEC, cuando México, Estados Unidos y Canadá se comprometieron a prohibir la importación de productos hechos con trabajo forzoso, México es el único de los tres que no señala públicamente a Xinjiang, China, como una región vulnerable y que no cuenta con ninguna investigación sobre mercancías hechas con trabajo forzoso independientemente de su origen. En México, la responsable de dar cumplimiento a este compromiso es la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y, desde mayo de 2023, entró en vigor un acuerdo y una guía que establecen las pautas para que personas físicas o morales mexicanas puedan solicitarle que investigue y prohíba estas importaciones. En agosto de 2023, Empower ingresó la primera solicitud para que la STPS investigara las cadenas de suministro de las firmas Dahua y Hikvision tras identificar que ambas son proveedoras de cámaras de videovigilancia masiva para gobiernos locales y estatales en México y que estas firmas tienen vínculos con Xinjiang, una provincia señalada internacionalmente por ser cuna de violaciones a derechos humanos, incluyendo el trabajo forzoso. Pese a este escenario, la STPS decidió no actuar.

Por Elizabeth Rosales

La primera y única solicitud que ha recibido la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) en México para restringir la importación de mercancías potencialmente fabricadas con trabajo forzoso fue desechada el 14 de noviembre de 2023 por esa dependencia tras un proceso opaco que ya fue impugnado por Empower, el solicitante, a través de una demanda de nulidad presentada con el apoyo de la organización Proyecto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, A.C. (ProDESC) ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa el 12 de enero de 2024.

El 30 de agosto de 2023, esta organización envió a la STPS una solicitud de revisión sobre la importación de cámaras de videovigilancia masiva con software de reconocimiento facial fabricadas por las firmas chinas Dahua y Hikvision. Estas cámaras fueron adquiridas en 2022 por el gobierno municipal de Ciudad Juárez con fines de seguridad pública, y previamente por otros gobiernos, tal como se explica en el reportaje¹ “Ciudad Juárez compra equipos de videovigilancia a firmas chinas vetadas por EE.UU”, el primero de una serie periodística sobre trabajo forzoso en la que Empower revela que estos dispositivos son fabricados con insumos que provienen de Xinjiang, además de que Hikvision tiene como accionistas a otras empresas con operaciones en esa provincia².

Esta región, ubicada en el noroeste de China, ha sido señalada por organismos internacionales, asociaciones civiles y sobrevivientes³ como una provincia que despierta preocupaciones sobre violaciones sistemáticas contra los derechos humanos de minorías étnicas y religiosas como la Uigur, incluyendo prácticas como el trabajo forzoso.

Empower, además, identificó para esta serie periodística que tanto Dahua como Hikvision tienen como accionistas a otras empresas que operan en Xinjiang⁴.

Esto es relevante porque, a partir de la firma del Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC), los tres países asumieron el compromiso de prohibir las importaciones de productos hechos total o parcialmente con mano de obra en situación de trabajo forzoso y cada uno ha promulgado leyes y/o publicado acuerdos para vigilar este tipo de importaciones.

Sin embargo, a diferencia de sus socios comerciales, México aún no reconoce públicamente a Xinjiang como una región vulnerable.

Para Louisa Greve, directora global de la organización Uyghur Human Rights Project, que se dedica a la defensa de los derechos humanos de la comunidad uigur en China, la evidencia sobre trabajo forzoso en Xinjiang es tan fuerte que para los importadores resulta seguro suponer que un producto con insumos de esa región probablemente ha utilizado mano de obra en situación forzada.

“Estados Unidos tiene una ley, la Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uigur, en la que esto es explícito, pero Canadá y México también prohibieron la importación de trabajo forzoso y deben poner atención especial a cualquier cosa con insumos de Xinjiang, así que ciertamente la investigación es necesaria en productos de alto riesgo y los equipos de videovigilancia son el ejemplo número uno”, comentó.

Apenas en febrero de 2023⁵, México publicó en el Diario Oficial de la Federación un acuerdo que prohíbe la importación de mercancías producidas con trabajo forzoso y que establece como responsable a la STPS. El acuerdo entró en vigor en mayo de 2023 y, en el contexto de la solicitud que presentó Empower ante la STPS para que investigara el riesgo de trabajo forzoso en las cadenas de suministro de Dahua y Hikvision, la directora de Asuntos Hemisféricos de la STPS, Mara Angélica Salazar Monreal, dijo que la Secretaría ya investigaba de manera oficiosa la industria textil de Xinjiang por las mismas razones expuestas en la solicitud de Empower.

No obstante, la STPS desestimó el caso de Dahua y Hikvision, argumentando que los hallazgos presentados por Empower no eran suficientes para probar el uso de trabajo forzoso y que la organización falló en entregar datos a los que ningún miembro de la sociedad civil podría acceder al tratarse de información reservada.

Autoridades mexicanas (municipales y estatales) que adquirieron cámaras de las marcas Dahua y Hikvision reservaron las fichas técnicas de las mercancías que adquirieron, de modo que no es posible solicitarlas por transparencia. A esto se suma que, en México, los datos de importación no son públicos por ley, pues según la Agencia Nacional de Aduanas “los pedimentos y la información contenida en los pedimentos, a través de los cuales se llevan a cabo operaciones de comercio exterior de contribuyentes en específico, se encuentra clasificada como confidencial”.

Aún así, estos documentos reservados contienen datos que la STPS exige a sus solicitantes como requisito para aprobar una solicitud de revisión, por ejemplo la descripción detallada de todos los componentes, especificaciones técnicas, usos, naturalezas e insumos utilizados en la fabricación de la mercancía señaladas, y la clasificación arancelaria exacta.

Para Eduardo Villarreal Cantú, coordinador de Análisis e Incidencia en ProDESC, una organización defensora de los derechos económicos, sociales y culturales, el mecanismo que prohíbe la importación de productos hechos con trabajo forzoso cumple formalmente con el T-MEC, pero no establece obligaciones para que las empresas importadoras hagan pública la información de las mercancías con las que trabajan. En cambio, sí exige a los denunciantes aportar toda la información concreta.

“Esto no facilita el proceso, sino que lo complica. Pone un umbral de acceso al mecanismo muy alto y las probabilidades de que eso suceda son muy bajas. La autoridad incluso pide la fracción arancelaria y ése es un conocimiento técnico que no va a estar de primera mano al alcance de todos. Ahí las organizaciones de la sociedad civil podríamos cumplir un rol de acompañamiento, pero requiere de investigación corporativa más especifica”.

A lo largo del proceso iniciado por Empower, esta organización identificó que la carga de las investigaciones para identificar trabajo forzoso en una cadena de suministro recae enteramente sobre las y los solicitantes al requerir la STPS “evidencia exhaustiva” para considerar un caso, pese a dificultades técnicas para acceder a información reservada en México y a las limitaciones de la sociedad civil para realizar trabajo de campo en países exportadores.

Esto sucede a diferencia de otros mecanismos derivados del T-MEC “como el Mecanismo de Respuesta Rápida, que tiene que ver con asuntos de democratización y el derecho a la libre asociación. El espíritu de este mecanismo es lograr que los tiempos de espera sean menores y que la evidencia de parte de quien presenta una queja sean las mínimas necesarias para que el Estado active la fuerza que tiene y llame a rendir cuentas a las empresas”, agregó Villarreal.

En ese sentido, Empower ha encontrado que la STPS enfrenta obstáculos como las limitaciones en términos de recursos humanos, con sólo cinco funcionarios en el área responsable de dar cumplimiento a este acuerdo, y un hueco presupuestal al no contar con una partida asignada específicamente para estas tareas, según datos obtenidos por Empower mediante la Plataforma Nacional de Transparencia.

Esto ha derivado en un proceso opaco y ambiguo en el que, durante más de cinco meses de solicitar entrevistas, la STPS se ha negado a hablar con Empower sobre el trabajo que realiza y a esclarecer rutas de acción contra el trabajo forzoso.

Un proceso a contracorriente

Para echar andar el acuerdo que prohíbe la importación de mercancías hechas con trabajo forzoso, la STPS publicó, en mayo de 2023, la Guía para la instrumentación del mecanismo para restringir la importación de mercancías producidas con trabajo forzoso u obligatorio⁶, donde se detallen los requisitos para realizar una solicitud de revisión y el procedimiento por parte de la STPS.

La Guía establece, por ejemplo, que las solicitudes pueden ser presentadas por cualquier persona física o moral, “siempre y cuando se encuentre legalmente constituidas en México”, negando entonces la posibilidad de que los trabajadores afectados en países exportadores puedan presentar estas solicitudes directamente.

La Guía también establece como canales oficiales para ingresar las solicitudes una Ventanilla única de Comercio Exterior Mexicano (VUCEM), que a la fecha no ha sido habilitada para este propósito, y el correo electrónico buzontrabajoforzoso@stps.gob.mx.

Entre los requisitos que debe cumplir cualquier solicitud de revisión se enlistan: nombre, denominación o razón social y domicilio del solicitante; régimen aduanero; fundamentos legales de la solicitud; hechos y su descripción; documentos probatorios que sustentan la solicitud; clasificación arancelaria, especificaciones técnicas, función, uso y naturaleza de la mercancía; nombre, RFC o razón social y domicilio de los productores; y datos de contacto del importador.

Empower envió por correo electrónico una solicitud donde incluyó estos puntos y explicó los casos en los que la información fue reservada por tratarse de compras públicas con fines de seguridad pública.

Un mes después, la STPS respondió con un correo electrónico en el que solicitó ampliar cada uno de los puntos, incluyendo instrucciones que no se detallan en la guía de instrumentación del acuerdo, ni en el mismo acuerdo, por ejemplo incluir “todos los correos electrónicos y el nombre del representante de la gerencia de las tres empresas señaladas”, aún cuando Empower ya había proporcionado datos de contacto.

Al hacerles notar que ni la Guía, ni el acuerdo piden ese nivel de detalle, la STPS respondió que “la autoridad requiere la mayor cantidad de datos del importador” pero que no afectaría si no se incluían. Empower sí los incluyó y respondió hasta donde fue posible con base en información pública. También se les describió, por ejemplo, el uso general de las cámaras que fueron adquiridas por gobiernos locales y estatales para vigilar, pero se les reiteró que datos como la “descripción detallada de todos los componentes, especificaciones técnicas, usos y naturalezas” de las cámaras no los podría conseguir esta organización, ni ninguna otra por ser información reservada.

También se le proporcionó las clasificaciones arancelarias más parecidas a las de las mercancías importadas señaladas por Empower, en atención a la petición de la STPS de “actualizarlas con base en la última versión de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (TIGIE), del 16 de agosto de 2023”, pese a que las mercancías señaladas en la solicitud se importaron antes de 2022.

Finalmente, estos ejemplos le sirvieron a la STPS para justificar su decisión de desechar la solicitud presentada por Empower, que expone los riesgos de trabajo forzoso en las cadenas de suministro de Dahua y Hikvision, según explicó en un correo electrónico con fecha del 14 de noviembre de 2023.

En consecuencia, Empower presentó una demanda de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa este 12 de enero, tras haber contado con la asesoría de la organización ProDESC, con el fin de impugnar la resolución de la STPS, argumentando una ilegalidad al imponer al solicitante, en este caso Empower, requisitos y estándares que exceden lo establecido en el marco normativo correspondiente, al igual que incumplir con el deber de debida diligencia en la prevención e investigación de posibles violaciones a derechos humanos, y por desvirtuar la naturaleza de derecho público del procedimiento para identificar trabajo forzoso en la producción de mercancías de importación.

¿Xinjiang, objeto de otra investigación en México?

En agosto de 2023, la directora de Asuntos Hemisféricos de la STPS, Mara Salazar, comunicó a Empower vía llamada telefónica que la dependencia investigaba el uso de mano de obra en situación de trabajo forzoso en la industria textil de Xinjiang, pero el director general de relaciones institucionales, Jorge Arturo Ríos Badillo, negó la existencia de una investigación con estas características a través de la Plataforma Nacional de Transparencia⁷.

Una declaración oficial sobre el trabajo forzoso en Xinjiang y la apertura de una investigación al respecto significarían el reconocimiento público por parte del Gobierno mexicano a los señalamientos de violaciones a derechos humanos por parte del Gobierno chino contra minorías étnicas en esta región, como ya lo hicieron los otros países firmantes del T-MEC, Estados Unidos y Canadá. Pero fuentes entrevistadas para este reportaje dudan que llegue a pasar.

Hay razones que explicarían por qué el Gobierno mexicano actual no es más insistente en señalar y vigilar a Xinjiang, dijo para este reportaje una fuente académica con conocimiento del contexto en el que México ha evitado posicionarse sobre Xinjiang y que solicitó omitir su nombre ante posibles represalias. En su opinión, una es que México no ha podido resolver sus propios problemas de violaciones a derechos humanos contra pueblos originarios y que abogar por los uigures podría despertar cuestionamientos sobre el trabajo que se hace internamente en México para erradicar violaciones como el trabajo forzoso.

“Por supuesto, también hay intereses económicos involucrados y simplemente es mejor callar para no colocarse en una situación incómoda”, agregó.

Aunque ésta no es la única industria vulnerable en temas de trabajo forzoso, la industria textil de Xinjiang es particularmente señalada por su uso en las cadenas de suministro.

Un reporte publicado en 2022 por la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos⁸ estimó que el algodón procedente de Xinjiang representa alrededor del 87% de la producción china y el 23% del suministro mundial.

Esta materia prima ya había sido previamente listada por la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos como producto “con evidencia razonable de trabajo forzoso”, pero, en 2022, el Gobierno de Estados Unidos amplió sus restricciones mediante la Ley de Prevención del Trabajo Forzado Uigur (UFLPA)⁹ que prohíbe todas las importaciones hechas total o parcialmente en Xinjiang a menos que el importador demuestre que no se utilizó trabajo forzoso en su cadena de suministro.

Canadá, por otro lado, también ha implementado sanciones contra China como respuesta a la violación sistemática de derechos humanos en Xinjiang, apoyándose en su Ley de medidas económicas especiales¹⁰.

En 2021¹¹, el Gobierno canadiense anunció que, en coordinación con el Reino Unido y otros gobiernos, estaba enfocado en implementar medidas contra el trabajo forzoso, por ejemplo requiriendo que las empresas canadienses que hacen negocios directa o indirectamente con empresas establecidas en Xinjiang firmaran una “declaración de integridad” reconociendo la situación de vulnerabilidad de Xinjiang y confirmando su compromiso de llevar a cabo procesos de debida diligencia para evitar convertirse en cómplices, sin saberlo, de empresas que utilizan trabajo forzoso.

De acuerdo a Guillaime Baraubé, responsable del área de comunicación de la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá, para este país no es necesario que un tercero ingrese una queja documentando violaciones a derechos humanos en una cadena de suministro para que el Gobierno canadiense decida investigarlo o pedirle información a las empresas involucradas en un proceso de importación.

“El Gobierno de Canadá espera que las empresas tomen todas las medidas posibles para garantizar que sus cadenas de suministro se ajusten a la legislación canadiense. Es responsabilidad del importador actuar con la debida diligencia para garantizar que no se recurra directa o indirectamente al trabajo forzoso en la producción de los bienes que importa”, respondió por correo electrónico.

En ese sentido, la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá (CBSA) examina todas las mercancías que entran en Canadá para asegurarse de que estén debidamente declaradas y que cumplan los requisitos de importación. Todas las mercancías importadas en Canadá se someten a una evaluación de riesgos para identificar los envíos potencialmente de alto riesgo, como es el caso de aquellos que provienen de Xinjiang.

En otras palabras, tanto Estados Unidos como Canadá investigan activamente los riesgos de trabajo forzoso en cadenas de suministro que incluyen fuerza laboral de esa región china. Sólo México no lo hace a pesar del T-MEC.

Para Eduardo Villarreal, de ProDESC, hay dos razones que podrían explicar por qué en México sucede diferente: la primera es la capacidad de inspección del Gobierno mexicano y la segunda es la influencia que tienen las empresas para capturar este tipo de mecanismos.

“Por un lado el Gobierno mexicano queda bien diciendo que ya está haciendo algo, pero hay dimensiones normativas que no tienen repercusiones y, en ese sentido, tiene a las empresas contentas porque [estos mecanismos] no representan ningún peligro para ellas”, comentó.

Resistencia a informar sobre acuerdo que responde al T-MEC

Durante más de tres meses, Empower solicitó sin éxito a la STPS información sobre mercancías y regiones vulnerables o con riesgos de trabajo forzoso, países con los que tiene acuerdos para investigar estos casos y vinculación con otras dependencias mexicanas, como la Agencia Nacional de Aduanas.

Así mismo, solicitó en numerosas ocasiones una entrevista con cualquier representante de la STPS que pudiera resolver dudas sobre el trabajo que realiza para restringir mercancías hechas con trabajo forzoso.

En septiembre de 2023, un vocero de la STPS turnó esta solicitud al titular de la Unidad de Trabajo Digno, Alejandro Salafranca, aunque la unidad a cargo de restringir la importación de mercancías hechas con trabajo forzoso es otra (la Unidad de Política Laboral y Relaciones Institucionales). Tras señalarle esto al vocero, respondió que había sido instruido por un superior para dirigir la solicitud a Salafranca. Finalmente, la STPS no concedió entrevista, pero envió información por escrito el 23 de noviembre.

En el documento que compartió con Empower señaló que “la STPS no podrá dar trámite a solicitudes sin sustento, sin evidencias exhaustivas y documentos probatorios”, que actualmente “no han detectado ningún caso de trabajo forzoso u obligatorio” y que, a pesar de no tener un presupuesto asignado para estas labores, “cuentan con los recursos necesarios para atender este compromiso”.

Sin embargo, lo anterior no responde qué procede en casos como el denunciado por Empower, donde se trata de mercancías adquiridas por gobiernos locales y estatales que reservaron la información de estas compras, pero que existe evidencia de que están fabricadas con materiales procesados en regiones vulnerables al trabajo forzoso reconocidas por Estados Unidos y Canadá, socios de México en el T-MEC.

La dependencia también es ambigua respecto a qué circunstancias o condiciones le llevarían a iniciar una investigación por voluntad propia al responder que podría hacerlo si llega “a contar con elementos probatorios suficientes” y omitir cómo obtendría estos “elementos probatorios” en primer lugar.

En una consulta directa con el área de comunicación de la STPS, su vocero respondió que las investigaciones de oficio podrían abrirse “cuando [exista] una denuncia pública a través de medios de comunicación” si la dependencia lo considera sólido.

A octubre de 2023, la STPS había concedido entrevistas sólo a 11 medios de comunicación, según una solicitud de información hecha por Empower vía transparencia¹².

Meses de trabajo sin resultados

A más de 10 meses desde que el Gobierno de México informó las nuevas responsabilidades de la STPS, y a medio año desde que entró en vigor el acuerdo que lo formaliza, la dependencia no muestra avances, ni llevando investigaciones de manera oficiosa, ni apoyándose en solicitudes de revisión como la que presentó Empower. Cabe señalar que, actualmente, tampoco mantiene colaboración alguna con otros países para investigar cadenas de proveeduría de productos en riesgo de trabajo forzoso, según una solicitud de información que Empower ingresó a través de la Plataforma Nacional de Transparencia.

“Sin embargo, en caso de requerirse la colaboración con otros países, se solicitará caso por caso”, señaló la STPS mediante el folio 33OO27123001438.

Si bien la STPS ha sido consistente en explicar que requiere “información detallada y exhaustiva”, sin dar ejemplos, para aprobar una solicitud de investigación contra la importación de productos hechos con trabajo forzoso, las y los solicitantes se enfrentarán a múltiples trabas como el acceso a información reservada por gobiernos cuando se trate de mercancías adquiridas por municipios, estados o la federación para la seguridad pública.

Pero las personas interesadas en activar este mecanismo se enfrentan no sólo al reto de conseguir información que no es pública por ley en este país, como la de importaciones, sino también al requisito de estar legalmente constituido en México para presentar una solicitud de revisión ante la STPS aunque las víctimas de trabajo forzoso en estos casos sean extranjeras y, finalmente, a la indisposición de la STPS para transparentar detalladamente sobre su toma de decisiones y orientar sobre caminos que sí lleven a dar cumplimiento al acuerdo que prohíbe la importación de productos hechos con trabajo forzoso.

Sin voluntad para facilitar estos procesos de inspección desde la STPS, el impacto del mecanismo que restringe la importación a México de mercancías hechas con trabajo forzoso luce desfavorable, según Villarreal.

“Cierro como empecé: el acuerdo hace quedar bien a México frente a sus socios comerciales y políticos del T-MEC, pero está más diseñado para cumplir las formas que para resolver problemas de fondo. Sustancialmente no parece que tenga la intención de materializar la prohibición de las importaciones de estos productos. ¿Qué se podría hacer? Bajar el umbral que hoy en día existe, que es muy alto y desincentiva la presentación de quejas. Pensar en cómo le hacemos para que estas quejas sean lo más sencillas posible y que el gobierno le exija a quienes están violentando un derecho, que son las empresas, que aclaren si lo están haciendo o no. Voltear la ecuación”.

1 “Ciudad Juárez compra equipos de videovigilancia a firmas chinas vetadas por EE.UU.”, Periodismo Empower, 7 junio 2023, empowerllc.net/2023/06/07/chihuahua-coahuila-videovigilancia.

2 “Acuerdo mexicano contra el trabajo forzoso: una simulación sin presupuesto pese a T-MEC”, Periodismo Empower, 9 agosto 2023, empowerllc.net/2023/08/09/trabajo-forzoso-tmec.

3 “Contemporary forms of slavery affecting persons belonging to ethnic, religious and linguistic minority communities: report of the Special Rapporteur on Contemporary Forms of Slavery, Including Its Causes and Consequences, Tomoya Obokata”, Biblioteca digital de las Naciones Unidas, agosto 2022, share.mayfirst.org/s/JLSm8d9pam7bn2D.

4 “Acuerdo mexicano contra el trabajo forzoso: una simulación sin presupuesto pese a T-MEC”, Periodismo Empower, 9 agosto 2023, empowerllc.net/2023/08/09/trabajo-forzoso-tmec.

5 “ACUERDO que establece las mercancías cuya importación está sujeta a regulación a cargo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social”, Diario Oficial de la Federación, 17 febrero 2023, dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5679955&fecha=17/02/2023.

6 “Guía para la instrumentación del mecanismo para restringir la importación de mercancías producidas con trabajo forzoso u obligatorio”, Gobierno de México, mayo 2023, www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/826091/GUI_A_INSTRUMENTACIO_N_TF_VF_2.1.pdf.

7 Solicitud de información con folio 330027123001438, Plataforma Nacional de Transparencia, 3 noviembre 2023, share.mayfirst.org/s/Jnmxj5adP74DMfw.

8 “Disentangling the Knot: Identifying U.S. and Global Exposure to Xinjiang Cotton”, U.S. International Trade Commission, octubre 2022, www.usitc.gov/publications/332/working_papers/disentangling_the_knot_final_102522-compliant.pdf.

9 “Uyghur Forced Labor Prevention Act”, U.S. Customs and Border Protection, 21 julio 2023, www.cbp.gov/trade/forced-labor/UFLPA.

10 “Canadian Sanctions Related to People’s Republic of China”, Government of Canada, agosto 2023, www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/sanctions/china-chine.aspx?lang=eng#a1.

11 “Canada announces new measures to address human rights abuses in Xinjiang, China”, Government of Canada, 12 enero 2021, www.canada.ca/en/global-affairs/news/2021/01/canada-announces-new-measures-to-address-human-rights-abuses-in-xinjiang-china.html.

12 Solicitud de información con folio 33OO27123OO’1437, Plataforma Nacional de Transparencia, 24 octubre 2023, https://share.mayfirst.org/s/QfENbrwgiqfni6n.