Empresas estatales

En el Sur Global, las empresas estatales (SOEs, por sus siglas en inglés) representan el 33% o más de las mayores empresas en China, India, Indonesia, Malasia, Rusia, Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos y, a partir de 2017, representaban el 50% o más de todos los compromisos de infraestructura. A partir de 2018, los activos de las SOEs representaban la mitad del PIB mundial. A nivel mundial, las SOEs representan aproximadamente el 16% de las emisiones totales y, fuera de los EE. UU. y China, aproximadamente el 8%, por no mencionar a nivel nacional, donde sus contribuciones varían entre el 5 y el 38%.

Dentro de la transición energética, las SOEs desempeñan un papel prominente. Según el Centro de Política Energética Global de la Universidad de Columbia, “En Asia, África y América Latina, las SOEs dominan sectores clave de las economías nacionales, especialmente la energía. Las SOEs tienen un papel crítico que desempeñar en la reducción de emisiones, dirigiendo fondos hacia alternativas de bajas emisiones de carbono y fortaleciendo los esfuerzos de resiliencia. Dependiendo del país, las SOEs pueden estar bien posicionadas para impulsar la acción climática en los sectores de energía, petróleo y gas, industria y tránsito urbano. Las instituciones financieras nacionales y multilaterales controladas por el Estado también suelen ser financiadores clave de proyectos de altas y bajas emisiones de carbono. Las acciones de las SOEs en la formación y aplicación de políticas y programas climáticos tendrán importantes implicaciones para la eficacia de la respuesta global”.

Dada su importancia tanto económica como para la transición energética, así como su papel endógeno dentro de los Estados, las SOEs y su potencial tanto para capturar como para ser capturadas merecen especial atención. En principio, las SOEs están dirigidas y gobernadas por actores comprometidos a actuar en interés público, incluido su liderazgo corporativo, mecanismos de gobernanza y rendición de cuentas, y benefactores políticos en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del gobierno.Sin embargo, dado que sirven a una élite burocrática, política o incluso económica, la noción pura de actuar en interés público a menudo sucumbe a las exigencias económicas y políticas del gobierno.

Las SOEs pueden ser tanto sujetos como objetos de captura estatal. Los ejemplos son numerosos. El escándalo de Lava Jato en Brasil, que se extendió por América Latina. El caso de captura del Estado de Gupta-Zuma en Sudáfrica, que fue investigado por la Comisión Zondo. La corrupción de Pemex en México, que llevó a investigaciones criminales de alto perfil y agitación política. Petrochina y Sinopec en China, que atrajeron la ira del presidente Xi Jinping.

Losprincipales desafíos de captura corporativaa nivel empresarial que las SOEs plantean para el Estado, particularmente dentro de la transición energética, incluyen:

• Incentivos para la corrupción:Un hilo común a través de los ejemplos mencionados anteriormente es la desviación de recursos públicos hacia intereses privados, ya sea en forma de robo o del uso más sutil de la contratación pública para otorgar contratos lucrativos a amigos comerciales o políticos. Como resultado, la reducción de recursos dentro de las SOEs pone en peligro el potencial de invertir en las capacidades necesarias para la transición energética y “reduce la capacidad dentro de las instituciones públicas para implementar políticas e iniciativas que podrían respaldar la transición”.

• Rigidez estructural y resistencia al cambio:Como instituciones públicas, las SOEs son enormes burocracias — a menudo con decenas de miles de empleados, o más — sujetas a la política gubernamental e interferencia política, y a menudo son lentas y resistentes al cambio.Esta rigidez protege tanto las redes de captura y corrupción existentes dentro de las SOEs como impide que las estructuras burocráticas se adapten y se ajusten para impulsar la transición energética.

• Transparencia y rendición de cuentas:Actualmente, más de 60 SOEs de petróleo, gas, minería y otros sectores extractivos participan en la presentación de informes de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), más de 25 están representadas en grupos multipartidistas de EITI, y más de 20 países divulgan completamente las transacciones de y hacia las SOEs. Sin embargo, “los informes y la validación de la EITI han demostrado que, aunque las transacciones financieras relacionadas con las empresas estatales han sido más transparentes, todavía hay demanda de mejorar los estándares de transparencia en torno a la gobernanza de las SOE”.Para garantizar la transparencia, las SOEs deben divulgar completamente su propiedad, estructura accionaria (si la hay), protocolos de presentación de informes y toma de decisiones de gobernanza.A menos que los ciudadanos sean literalmente propietarios — con acciones de valor económico real — de estas empresas, como en algunos países escandinavos, las SOEs tendrán que hacer más para evitar ser cajas negras para la rendición de cuentas.

• Privatización:Como objetos de captura corporativa, las SOEs son objetivos jugosos para empresas que buscan obtener activos privatizados a bajo precio. En el sector de los combustibles fósiles, si bien algunos de los emblemáticos de producción en aguas arriba siguen siendo dominio de las SOEs, hay innumerables ejemplos de activos petroleros, gasíferos y mineros que antes eran propiedad del Estado y que han pasado a manos de intereses privados, ya sea como concesiones o arrendamientos a largo plazo, o como entidades totalmente privatizadas. Los segmentos aguas abajo, como la infraestructura, el transporte y la financiarización, con pocas excepciones, están casi totalmente en manos privadas.

En el sector de la energía renovable, una combinación de financiamiento estatal y multilateral y empresas privadas han compartido el riesgo para desarrollar estos activos, a veces como asociaciones público-privadas pero en su mayoría como emprendimientos totalmente privados. Donde esto está cambiando, sin embargo, es cuando las SOEs de combustibles fósiles, por ejemplo en el Medio Oriente y África del Norte, reciben nuevos mandatos para diversificarse hacia las energías renovables. Además, algunas SOEs, como Codelco en Chile y “Litio para México”, han nacionalizado el litio y otros minerales de transición para asegurar un papel estratégico para estos Estados en la transición energética.

• Rotación de personal y la puerta giratoria:Los casos de Brasil y Sudáfrica ilustran cómo los gobiernos frágiles causan una rotación de personal dentro de las SOEs, que es aprovechada por intereses políticos o privados utilizando el fenómeno de la puerta giratoria.

De acuerdo conConectas,“En Brasil, el sistema político —caracterizado por el ‘presidencialismo de coalición’— está subordinado a la inestabilidad de las coaliciones y demandas públicas temporales, lo que genera una alta rotación en los cargos directivos de las empresas estatales y cambios frecuentes en los objetivos y la ejecución de sus actividades comerciales. Esto puede facilitar que los gerentes, a través del uso de su poder o influencia, dirijan las acciones de las SOEs hacia fines personales o privados. También permite que sus agentes públicos utilicen información privilegiada o acceso obtenido durante su trabajo en la SOE como una ventaja para su inserción o desempeño profesional en el sector privado. En otras palabras, la SOE, que debería [abogar por] el interés público, termina siendo apropiada para intereses políticos y personales, perjudicando a la población a corto plazo —al gastar dinero público en gerentes que solo persiguen intereses privados— y a largo plazo —ya que la empresa pierde su capacidad de resistir y competir en el mercado con empresas privadas que se apropian de su información confidencial”.

SegúnDevi Pillaydel Instituto de Investigación de Asuntos Públicos (PARI, por sus siglas en inglés), una organización de la sociedad civil sudafricana, “Hay muchas SOEs en Sudáfrica. Hay un patrón histórico: durante el Apartheid, estas empresas se utilizaron para el desarrollo, pero también para encontrar empleo para amigos. La captura del Estado se ha centrado en las SOEs debido a las cantidades de dinero que manejan. El Estado gasta mucho en contratación. Hay muchas regulaciones y legislaciones que aseguran que el dinero vaya a empresas locales propiedad de negros o asociadas con tales negocios”. Un patrón que PARI observó con la Comisión Zondo fue el de las corporaciones multinacionales que se asociaban con empresas propiedad de negros, que a menudo eran empresas fantasma, para asegurar contratos públicos, principalmente enESKOM, Transnet y PRASA.En particular, ESKOM y Transnet fueron diseñadas para promover y liderar el Estado de desarrollo. Parte del problema fue que las decisiones estratégicas para el Estado fueron tomadas desde el exterior, por firmas consultoras como McKinsey & Company.

“Hay mucha disputa política sobre quién hace nombramientos públicos, cómo trabajan y quién debería ser removido. Si el expresidente Zuma quería a alguien específico al frente de una empresa, hacía el nombramiento. Estas personas que fueron designadas tenían relaciones con terceros, como la familia Gupta. Estos nombramientos se hicieron a través de redes específicas para otorgar contratos y luego inflarlos. Un problema para la Comisión Zondo fue identificar o investigar quién se benefició de los contratos y nombramientos públicos. Esos ejecutivos, por ejemplo, no recibieron directamente sobornos, no hubo evidencia. Estaba arraigado en los partidos políticos. Estas redes pueden mantener el poder político. Fue difícil rastrear el dinero una vez que salió del país. La Comisión solo lo sabía por los correos electrónicos de Gupta”.

• Impactos ambientales y sociales:Nuevamente, el ejemplo sudafricano es indicativo de un desafío mayor. Actualmente, el país sufre recortes masivos y continuos de energía, llamados “apagones”, donde una SOE, llamadaEskom,corta el acceso a la energía durante horas debido a su incapacidad para igualar la necesidad de generación eléctrica. Varias fuentes indican que este es un impacto directo de la captura corporativa del Estado, en la medida en que la familia Gupta vendió a Eskom carbón de mala calidad que, combinado con otros problemas relacionados con la corrupción, resultó en una capacidad reducida en Eskom. La Comisión Zondo investigó este caso, lo que llevó a los partidos políticos a discutir la privatización completa o la nacionalización. Sin embargo, no ha habido cambios legales en la estructura de las SOEs.

En el libro Captura del Estado en Sudáfrica. Cómo y por qué sucedió, el autor Luke Spiropoulos escribe que, “En su lugar, Sikwebu argumenta que los orígenes del proyecto de captura del Estado se encuentran en la reestructuración corporativa de las empresas estatales (SOEs) bajo la presidencia de Mbeki. Sikwebu se refiere expresamente a la Ley de Conversión de Eskom de 2001, que convirtió a la empresa pública de servicios públicos en una empresa comercial bajo la Ley de Sociedades. Esto convirtió al ministro de Empresas Públicas en el único accionista, con control sobre los nombramientos, y abrió espacio para el abuso. Así, Sikwebu ve el período a partir de 1999 como un punto de inflexión desde el cual surgió una forma distinta de captura del Estado que no había sido posible antes”.

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