Política industrial progresista
“La política industrial está de vuelta en la agenda y requiere una reevaluación audaz. No es suficiente guiar las inversiones en direcciones deseadas; también es necesario asegurar que los beneficios se compartan lo más ampliamente posible” (Mariana Mazzucato y Dani Rodrik).
Según la definición de Deloitte, “La política industrial se entiende generalmente como cualquier intervención del gobierno que brinda apoyo a un sector o industria en particular. Intervenciones como aranceles, restricciones comerciales y subsidios pueden ayudar a proteger a una industria nacional de la competencia de importaciones. Los gobiernos pueden otorgar créditos fiscales o financiamiento directo para fomentar la inversión, mientras que la contratación pública puede usarse para aumentar la demanda en el sector. Aunque la política industrial puede utilizarse para cualquier sector, históricamente tales políticas se han centrado principalmente en la industria pesada, tecnología, energía, agricultura y cualquier cosa que pueda tener aplicaciones militares”.
En los Estados Unidos y Europa Occidental, una de las figuras más influyentes que moldean la política industrial es Dani Rodrik, Profesor de la Fundación Ford de Economía Política Internacional en la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, cuyas ideas críticas sobre la globalización y su apoyo a políticas domésticas verdes e inclusivas han llamado la atención dentro de la Administración Biden.
De acuerdo con Rohan Sandhu, cofundador y director asociado del Proyecto Reimagining the Economy en la Escuela de Gobierno Kennedy de Harvard, “[El enfoque ‘desde abajo’ o aparato administrativo que sustenta la implementación del Bidenomics] está en línea con el reciente documento de mi colega Dani Rodrik, junto con Nathan Lane y Reka Juhasz, que revisa la evidencia sobre las estructuras que hacen exitosas a las políticas industriales. Desde una perspectiva de gobernanza, destacan dos atributos que son necesarios: el primero es una ‘autonomía incrustada’ o regulación basada en un diálogo público-privado dinámico e intercambio de información. El segundo es reforzar que la política industrial no se trata simplemente de exenciones fiscales y subsidios, sino de la coordinación de una gama de insumos públicos”.
En sus propias palabras, Rodrik y su colega Mariana Mazzucato describen su enfoque de la siguiente manera:
La política industrial está experimentando un resurgimiento global. Los gobiernos de Brasil, la Unión Europea, Sudáfrica y los Estados Unidos son solo algunos de los que están avanzando con inversiones significativas y medidas políticas destinadas a fomentar industrias nacionales más competitivas y catalizar el crecimiento económico. Muchos de estos gobiernos reconocen la necesidad de un tipo diferente de estrategia industrial a las perseguidas en décadas anteriores, una que no solo catalice, sino que también dirija el crecimiento para dar forma a economías más verdes, inclusivas y resilientes.
Por lo tanto, clave para un nuevo enfoque de la política industrial es asegurarse de que la dirección del crecimiento (menos desigualdad, más sostenibilidad) esté incrustada en las herramientas que se encuentran en la interfaz de las asociaciones público-privadas: subsidios, préstamos, subvenciones, insumos públicos, derechos de propiedad intelectual. Las políticas industriales pueden diseñarse ex ante para aumentar el valor público, incluso a través de condiciones que maximicen los beneficios públicos. Las condicionalidades que otorgan acceso equitativo y comparten recompensas son un componente central para dar forma a la economía para el bien común.
Algún grado de condicionalidad es inherente a la idea de la política industrial. En principio, el apoyo público se brinda a cambio de que los beneficiarios realicen acciones específicas. Pero el grado en que la condicionalidad ha sido explícita y parte de una estrategia coherente y autoconsciente para generar valor público ha variado. La creación de valor público requiere que el sector público establezca una visión clara y un propósito público que guíe la colaboración y la innovación de actores tanto privados como públicos en la atención de los desafíos sociales.
Es ampliamente reconocido que las condicionalidades son importantes para el diseño de políticas industriales y que su ausencia podría obstaculizar el éxito (...) o conducir a relaciones parasitarias o captura, donde las empresas simplemente reciben dádivas y subsidios del cabildeo.
Los economistas podrían preocuparse de que las estrechas relaciones con empresas privadas hagan que los gobiernos sean propensos a la captura. Por otro lado, se podría argumentar que cuando un Estado no es emprendedor y no configura el mercado, es más probable que sea capturado ya que su relación con el sector privado tenderá a ser más subordinada a las necesidades empresariales que a los objetivos públicos. De hecho, las condiciones crean una sana tensión entre lo público y lo privado para que los subsidios sean parte de un 'acuerdo' en lugar de una dádiva generalizada.
La política industrial está de vuelta en la agenda y requiere una reevaluación audaz. No es suficiente guiar las inversiones en direcciones deseadas; también es necesario asegurar que los beneficios se compartan lo más ampliamente posible. Las condicionalidades son una herramienta poderosa que los gobiernos pueden utilizar para co-diseñar inversiones y co-crear mercados con el sector privado. De hecho, con condiciones, la política industrial puede llevar a la transformación. Sin condiciones, podría simplemente llevar a subsidios, garantías y dádivas para que las empresas se mantengan en su lugar. Dicha transformación puede estar en el corazón de una estrategia de desarrollo, especialmente para países que experimentan inercia en la inversión empresarial. Cuando las empresas reciben inversiones públicas en forma de subsidios, garantías, préstamos, rescates o contratos de adquisición, se pueden imponer condiciones para ayudar a guiar la innovación y orientar el crecimiento hacia el logro del mayor beneficio público. Por ejemplo, la adquisición puede hacerse condicional a cadenas de suministro más verdes, reinversión de beneficios y mejores condiciones de trabajo. Por supuesto, demasiadas condiciones también pueden sofocar la innovación. Por lo tanto, el desafío de diseño es tener condiciones que marquen una dirección, al tiempo que permitan la experimentación y el descubrimiento sobre cómo lograrlo.
En el contexto de un cambio hacia un pensamiento económico orientado hacia el largo plazo y el valor público, existe una oportunidad real de reimaginar los contratos que estructuran las relaciones público-privadas. Un razonamiento similar también podría ser relevante para la relación entre diferentes entidades públicas, como la relación entre la empresa estatal de un país y el Tesoro: los beneficios para la empresa estatal pueden estructurarse con condiciones para asegurarse de que la empresa estatal dirija sus inversiones de manera particular, comparta conocimientos, haga accesibles los productos/servicios, etc. Rediseñar estos contratos significa rediseñar la dirección de la economía desde cero.
Como podemos ver, Rodrik y Mazzucato consideran tanto la captura como los monopolios como problemas inherentes de políticas industriales que no incorporan condicionalidades, por ejemplo, en contratos públicos, para garantizar que las relaciones público-privadas actúen en interés público para el bien común.Este es el corazón de su argumento.
Aún hay poca información sobre cómo las políticas industriales progresistas se están utilizando, o podrían utilizarse, para promover los objetivos del trabajo contra la captura corporativa a nivel nacional o internacional. Lossiguientes temas son la excepción:
- Negociación colectiva y coparticipación:La idea de que los sindicatos participen en la gobernanza corporativa y la gestión de las empresas donde trabajan sus miembros —práctica común en Alemania pero rara en otros lugares— brinda una oportunidad, por un lado, para la supervisión a nivel de la empresa y quizás a nivel sectorial de prácticas específicas de captura corporativa y, por otro lado, para proporcionar educación política a empresas y trabajadores sobre el fenómeno de la captura corporativa. Si bien el modelo alemán es intrigante, otros países, como Chile bajo el presidente Gabriel Boric, buscan replicarlo aunque con poco apoyo político para el cambio.
- Vínculo de los derechos humanos y laborales con los acuerdos de libre comercio (TLC):El Tratado Estados Unidos-México-Canadá (TMEC o TLCAN 2.0) —específicamente el Capítulo 31, Anexo A, Mecanismo de Respuesta Rápida a Instalaciones Laborales, Preguntas Frecuentes sobre Peticiones del Capítulo Laboral, Capítulo 15 Comercio Transfronterizo de Servicios y la Ley de Implementación del TMEC— se ofrece como un modelo de cómo los TLC pueden usarse tanto para establecer obligaciones específicas en cuanto al cumplimiento basado en derechos como también para la necesidad de que los Estados signatarios adapten sus marcos regulatorios para cumplir.
- Leyes de diligencia debida:SegúnConectas,“Las leyes de diligencia debida que se están discutiendo en diferentes países, especialmente en la Unión Europea, podrían, si se garantizan condiciones mínimas, representar la posibilidad de construir políticas pro-laborales. Esto se debe a que, especialmente en países exportadores como Brasil, esta legislación plantea preocupaciones sobre la pérdida de participación en el mercado debido a posibles acusaciones o condenas contra grandes empresas por condiciones laborales indignas de sus proveedores. Debido a la fuerza de los productores de materias primas en sus países e incluso al interés del Estado —que depende de esta economía de exportación— ya ha habido algunos movimientos, incluso por parte de la propia maquinaria estatal, para mejorar las condiciones de trabajo en algunos sectores. Sin embargo, para que esto sea un movimiento continuo, progresista y eficiente, es necesario garantizar que estas leyes no sean más que meras intenciones o protecciones del mercado y que puedan tener un efecto práctico en la responsabilidad corporativa y el dumping social, sirviendo como ejemplo para el mundo corporativo.”
- Propiedad de los trabajadores a través de la regulación antimonopolio:En Sudáfrica, por ejemplo, existe una opción —no un requisito, sin embargo— a través de la ley y la política de competencia durante fusiones importantes para aumentar la propiedad de los trabajadores a través de la participación accionaria.
De acuerdo con Sha’ista Goga e Imraan Valodia, “En Sudáfrica, la política de competencia se desarrolló activamente para abordar la concentración con el objetivo de remediar el pasado. El preámbulo de la Ley de Competencia señala, en primer lugar, que el apartheid y la discriminación en el pasado han llevado a una concentración excesiva de la propiedad y el control, y en segundo lugar, que la economía debe estar abierta a una mayor propiedad por parte de un mayor número de sudafricanos. También señala explícitamente un equilibrio de los intereses de los trabajadores, propietarios y consumidores, y se centra en el desarrollo. Como tal, la política de competencia en Sudáfrica tiene objetivos más amplios que muchas otras jurisdicciones. Esto es claro en toda la Ley de Competencia. Por ejemplo, en la ley de competencia sudafricana, la regulación sobre la propiedad se lleva a cabo a través de la aprobación de fusiones y adquisiciones. Esto permite una supervisión para evitar una concentración innecesaria de la economía. (…) La propiedad de los trabajadores es un método para aumentar la distribución de activos que generalmente es amplia. Tiene beneficios tanto para los trabajadores como para las empresas y se está considerando ampliamente en las discusiones políticas a nivel local e internacional. Cuando las grandes empresas incentivan la propiedad de los trabajadores, existen dos enfoques: ‘la zanahoria’ de incentivos favorables, como puntos de [Empoderamiento Económico Negro] o incentivos fiscales, y ‘el palo’ que está obligado por la legislación donde el incumplimiento puede ser sancionado. Los requisitos obligatorios para la propiedad de los trabajadores pueden ser diseñados a través de varios medios, incluida la modificación de las leyes de sociedades, o situándolo dentro del marco más amplio de Empoderamiento Económico Negro”.
- Empresas estatales como modelo de gobierno en interés público y regulación de activos y sectores estratégicos:SegúnCodelco,la empresa estatal chilena de minería de cobre, que incluye cobre y litio, “Tenemos un mandato muy claro de maximizar el valor del mercado que se nos ha confiado. Estamos sujetos a la transparencia y otra legislación. Es una especie de barrera con respecto a la voluntad política de diferentes gobiernos en el poder. La ley de gobierno corporativo que nos rige establece una separación del gobierno de Codelco, que se basa más en especialistas. La participación del Estado es tener influencia en dónde se lleva a cabo un negocio, pero no desarrollar ciertos programas. Los recursos generados pueden terminar en programas sociales a través de mecanismos fiscales y programación presupuestaria, pero eso no depende de nosotros. (…) La composición de nuestro gobierno corporativo es: Tres de los nueve pertenecen al gobierno; dos son designados y provienen de los trabajadores; y cuatro son profesionales que provienen de sectores tanto de centro-derecha como de izquierda. (…) La pregunta que tenemos es cómo maximizar el crecimiento del sector de manera saludable, para maximizar los ingresos para la nación para que pueda invertir en otros tipos de programas. Un gobierno corporativo debe asegurarse de estar aislado de los ciclos políticos que pueden ser altibajos en la gobernanza, y eso puede ser arriesgado.”