Transparencia
El derecho a saber, incluyendo el acceso a la información de interés público en un formato útil, es un precursor de los procesos de rendición de cuentas en general. La captura corporativa del Estado no es una excepción. Si queremos resolver el problema de la caja negra: ¿Cómo sabemos si ocurre la captura si no hay pruebas? Sin documentos, testigos o evidencia transaccional, ¿cómo podemos identificar la captura? – debemos obtener datos, evidencia transaccional y metodologías para identificar, rastrear y medir la captura
Como nos recuerda Andreas Fiebelkorn del Banco Mundial, “la evidencia empírica de la captura del Estado requiere la validación cruzada de tres componentes de datos (…)Conexiones políticas:¿Quién está conectado con quién y en qué grado? (…)Mecanismos de captura:¿Cuáles son los mecanismos a través de los cuales los actores políticamente conectados reciben favores políticos? (…) [e]Indicadores a nivel de empresas:¿Cuál es el impacto de la captura?”.
Registros de beneficiarios finales
El desafío de no saber quién se beneficia en última instancia de un negocio o transacción significa efectivamente que no podemos saber qué seres humanos actúan como los sujetos que suministran los “favores” a los funcionarios públicos que son el objeto de la captura. En este sentido, un par de organizaciones, principalmente Open Ownership y la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), están colaborando con gobiernos de todo el mundo para implementar reformas de propiedad beneficiaria, incluyendo nuevas leyes y registros para revelar los verdaderos propietarios de las corporaciones.
Abriendo el camino en este aspecto se encuentra Open Ownership (OO). “Desde 2017, OO ha trabajado con casi 40 países para avanzar en la implementación de reformas de propiedad beneficiaria, así como para apoyar la creación de más de 15 nuevos registros centrales y sectoriales. OO ha desarrollado el estándar de datos líder en el mundo para la información de propiedad beneficiaria, cofundó el Grupo de Liderazgo Internacional en Propiedad Beneficiaria y construyó el primer registro público transnacional de propiedad beneficiaria del mundo”.
Open Ownership define la propiedad real y trabaja con gobiernos y otras partes interesadas para “transparentar” y hacer accesible esta información: “Un propietario real se define como la persona natural que se encuentra al final de una cadena de propiedad. A menudo, solo hay un único vínculo entre un propietario beneficiario y una empresa, pero a veces puede incluir cadenas de propiedad largas y complejas de múltiples entidades legales. Un propietario real es una persona que en última instancia tiene derecho a una parte de los ingresos o activos de una entidad legal, o la capacidad de controlar sus actividades. La transparencia de la propiedad real revela cómo las empresas y otras entidades legales o arreglos, como los fideicomisos, son propiedad y están controladas por sus propietarios beneficiarios”.
Junto con OO, EITI promueve la transparencia de la propiedad beneficiaria como parte del Estándar EITI y, dentro de la iniciativa de múltiples partes interesadas, trabaja con los gobiernos para implementar registros de propiedad pública. “El EITI y Open Ownership (OO) se han asociado para ofrecer Opening Extractives, un ambicioso programa global para catalizar la disponibilidad y el uso de datos de propiedad real. El programa combina el compromiso político y técnico con los países participantes para implementar reformas sobre la divulgación de la propiedad real en el sector extractivo. Opening Extractives tiene como objetivo ofrecer mejoras claras en la movilización de recursos domésticos del sector extractivo en los países participantes (…). Se basa en la colaboración de OO y el EITI durante los últimos tres años en la entrega de talleres, capacitación y asistencia técnica en una amplia gama de países”.
Un ejemplo de adopción de la propiedad real es el proceso que llevó a cabo Sudáfrica siguiendo las recomendaciones de la Comisión Zondo. Según Devi Pillay del Instituto de Investigación de Asuntos Públicos (Sudáfrica), “La transparencia de la propiedad real es algo que Sudáfrica está adoptando, al menos en teoría, a través del Grupo de Acción Financiera. El problema con la familia Gupta fue que tenían muchas empresas fantasma dentro y fuera del país. Una de las reformas en Sudáfrica es la creación de un registro de propiedad real (Comisión de Empresas y Propiedad Intelectual controlada por el Ministro de Comercio e Industria). La legislación no es clara sobre quién tiene acceso a la base de datos y qué tan transparente será. La transparencia de la propiedad beneficiaria es útil, pero es más útil si se pueden acceder a los registros en otras jurisdicciones. Por ejemplo, se podría rastrear a los Gupta. Las regulaciones contra el lavado de dinero dejan mucho que desear. Pero la transparencia de la propiedad real no está en la agenda de la sociedad civil”.
Divulgación corporativa
El desafío que plantea la divulgación corporativa es que, hasta cierto punto, está empeorando, no mejorando. En Runaway Train, Empower escribió que “Mientras que las leyes de valores en los EE. UU. — el capital financiero del mundo — estaban destinadas a incentivar a las empresas a ‘salir a bolsa’ al permitirles recaudar capital de inversores minoristas a cambio de divulgar públicamente su desempeño financiero y riesgos, con el tiempo este ‘intercambio de divulgación’ se ha subvertido”. Hoy en día, las empresas cotizadas en bolsa aún deben divulgar mientras que el capital fluye cada vez más hacia mercados privados opacos que no están sujetos a las mismas reglas. Los reguladores no solo hacen la vista gorda, sino que fomentan activamente este cambio lejos del escrutinio público.
La captura de las comisiones de valores y bolsa y otros reguladores bancarios y financieros a nivel mundial contribuye en gran medida al cambio de capital de los mercados públicos a los privados, así como a la disminución de las regulaciones para la divulgación en los mercados públicos. Dicho esto,aún hay esperanza,principalmente en los grandes mercados financieros cuyas regulaciones se aplican proporcionalmente a una gran cantidad de empresas en todo el mundo debido a su necesidad de buscar financiamiento en acciones o deuda en ciudades como Nueva York, Londres y Tokio.
A nivel global, las oportunidades para mejorar la divulgación corporativa incluyen la expansión de las leyes contra la esclavitud moderna y las leyes de diligencia debida para cubrir más Estados de origen y de acogida; la aprobación de legislación significativa sobre Medio Ambiente, Social y Gobernanza Corporativa (ESG) con indicadores claros y estándar para que las empresas informen sobre una amplia gama de sus actividades e impactos ambientales, sociales y de gobernanza; obligar a las empresas a divulgar sus impactos climáticos y medidas para abordarlos; y seguir el ejemplo delEstándar Común de Reportes(CRS, por sus siglas en inglés)de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicospara rastrear el dinero de personas adineradas.
Transparencia fiscal
El International Budget Partnership, la Iniciativa de Transparencia y Rendición de Cuentas y la Fundación Carnegie para la Paz Internacional lanzaron el Proyecto de Futuros Fiscales. El objetivo era reunir a defensores y profesionales de la transparencia y rendición de cuentas fiscales para imaginar cómo podría ser la transparencia y rendición de cuentas fiscales dentro de 20 años. A continuación, se presentan las recomendaciones derivadas de este proceso:
El campo de la [transparencia y rendición de cuentas] T/A fiscal está mostrando un creciente interés en el trabajo basado en países sobre la fiscalidad. Tanto la Tercera Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo (...) como el Banco Mundial han llamado recientemente a los países del Sur a liderar la movilización de financiamiento para su desarrollo. Algunos ven este nuevo énfasis internacional en la movilización de recursos domésticos (MRD) como un punto de entrada prometedor para iniciativas fiscales y de gasto más integradas. Si bien existen preocupaciones de que un aumento en la DRM podría resultar en una mayor carga impositiva para las personas que viven en la pobreza, la investigación sugiere que la tributación progresiva combinada con otras medidas fiscales podría abrir espacio fiscal para la protección social y la realización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible incluso en los países más pobres.
A nivel mundial, muchas acciones colectivas están dirigidas a la creciente desigualdad y concentración de riqueza y poder en manos de unos pocos, preocupaciones que están claramente relacionadas con las demandas de rendición de cuentas fiscal. A nivel nacional y local, las personas también se están movilizando contra el mal uso de los recursos públicos a través de la corrupción. Han logrado impulsar cambios políticos en países como Sudáfrica, donde los grupos de la sociedad civil ahora ven una oportunidad.
Dado que algunos esfuerzos de T/A pueden haber asumido simplemente que la información es poder, el uso del análisis de poder sigue subdesarrollado en el campo de la T/A en general, y con respecto a los problemas de finanzas públicas en particular. Algunos argumentan que la elección de conceptos clave, en particular 'apertura', impide el desarrollo de un lenguaje político que pueda reconocer las dinámicas de poder. Una vez que algo se etiqueta como 'abierto', puede hacer invisibles las operaciones de poder y los cierres inevitables que estas conllevan. Sin embargo, existe un amplio acuerdo en que las iniciativas de T/A fiscal deben prestar una atención más cercana a la economía política de sistemas y contextos particulares.
Muchos buscan desafiar el paradigma de estabilidad macroeconómica, crecimiento y disciplina fiscal que descuida los impactos distributivos y de desarrollo de las decisiones de finanzas públicas y contribuye a la creciente desigualdad de ingresos y riqueza. Se imaginan la T/A fiscal como parte de un proyecto político más amplio de avanzar en la equidad, lo que requeriría que tanto los sistemas de gobernanza fiscal como las políticas fiscales funcionen de manera que redistribuyan el poder y los recursos.
Libertad de información
Uno de los pilares esenciales para la protección y garantía de los derechos humanos es el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información, un componente fundamental para activar y promover la participación ciudadana en los asuntos públicos. Este derecho se encuentra en el centro de las campañas por la justicia y la rendición de cuentas en todo el mundo, ya sea en las protestas de los agricultores indios o en la campaña de los Comités de la Cuenca del Río Sonora para conocer cómo su salud pública fue afectada por el peor desastre ambiental de México.Estos movimientos exigen información a los gobiernos porque es tanto su derecho como porque sirve al interés público. Una vez más, la captura corporativa del Estado no es una excepción.
De acuerdo con un informe de PODER encargado por Oxfam México, “Con mejor información, empresas, prestamistas e inversionistas pueden evaluar el impacto de sus relaciones comerciales y de sus inversiones, y reducir riesgos de corrupción a lo largo de su cadena de suministro. Al mismo tiempo, los compradores y consumidores pueden conocer el origen del producto que están comprando, y ser más responsables en su decisión. Al conocer los beneficiarios reales de las empresas, las instancias de gobierno pueden mejorar procesos de vigilancia y monitoreo para reducir distorsiones en los mercados, e identificar y sancionar de manera más efectiva e inmediata conflictos de interés y actos de corrupción. (…) En este proceso, el conocer a los beneficiarios reales es crucial pues por un lado permite a la sociedad civil desenmascarar a los actores que se benefician de la explotación de recursos naturales, y por otro, posibilita desmantelar la captura del Estado y avanzar en la justicia ambiental”.
Generalmente, en términos del derecho de acceso a la información, muchos países ya tienen un marco legislativo sólido.Con excepciones, el problema no suele ser la legalidad o regulación de la transparencia, sino más bien la falta de aplicación o excepcionalidad con la que los gobiernos tratan la información pública bajo su cuidado.